اگر چارهای جز افزایش قیمت سوخت نیست میتوان این کار را با سازوکارهای معقولتری انجام داد.
روز گذشته نمایندگان مجلس شورای اسلامی با کلیات لایحه بودجه 1404 موافقت کردند. نمایندگان مجلس پس از شنیدن سخنان مسعود پزشکیان و نمایندگان موافق و مخالف، با 146 رای موافق، 96 رای مخالف و 4 رای ممتنع از مجموع 249 نماینده حاضر در مجلس با کلیات لایحه بودجه 1404 موافقت کردند. رای موافق نسبتا پایین (59 درصد از نمایندگان) بهنظر میرسد موضوع معناداری باشد، به این معنی که نمایندگان مجلس برخلاف رای بالای خود به وزرای دولت چهاردهم، این بار با آرای کمتری به استقبال کلیات لایحه بودجه 1404 رفتند. البته تصویب کلیات فعلا شروع ماجراست و به نظر میرسد دعواهای فنی و بعضا سیاسی بر سر بودجه پس از این خود را نشان دهد، اما پس از تصویب کلیات، لایحه مجددا برای بررسی جزئیات به کمیسیون تلفیق بازمیگردد و اعضای کمیسیون 15 روز فرصت دارند تا جزئیات آن را بررسی و گزارش خود را جهت بررسی در جلسه علنی تقدیم هیئترئیسه کند. همچنین در همین مدت زمان، نمایندگان مجلس پیشنهادهای خود درخصوص لایحه را به کمیسیونهای تخصصی ارائه میدهند تا درنهایت جزئیات لایحه پس از کمیسیون تلفیق به صحن علنی بیایید. مهلت مجلس برای رسیدگی به بخش اول لایحه بودجه از زمان وصول حداکثر دوماه است. بعد از اتمام رسیدگی به بخش اول لایحه بودجه، مصوبات مجلس شورای اسلامی به شورای نگهبان ارسال میشود و بعد از تایید شورا به دولت ابلاغ خواهد شد، سپس دولت موظف است حداکثر 10 روز از زمان ابلاغ بخش اول قانون بودجه، جداول تفصیلی بودجه (بخش دوم) را به مجلس برای بررسی و تصویب تقدیم کند.
ادعای افزایش 40 درصدی قیمت بنزین
یکی از مباحث چالشبرانگیز روز گذشته، مطرح شدن موضوع افزایش قیمت بنزین در سال آینده بود. در جریان بررسی کلیات لایحه بودجه 1404 حسین صمصامی، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس مدعی شد دولت چهاردهم قصد دارد در سال آینده بنزین را 40 درصد گران کند. طبق گفته این نماینده مجلس، دولت 20 هزار میلیارد تومان درآمد از محل افزایش قیمت بنزین لحاظ کرده است. لازم به ذکر است در حال حاضر میانگین قیمت بنزین سهمیهای و آزاد به ازای هر لیتر به ترتیب 1500 و 3000 تومان است که افزایش 40 درصدی قیمت، به معنای بنزین سهمیهای 2100 تومانی و بنزین آزاد 4200 تومانی به ازای هر لیتر خواهد بود. پس از طرح این موضوع از سوی صمصامی، مسعود پزشکیان رئیسجمهور نیز در واکنش به برنامه دولت درباره قیمتگذاری بنزین، بحث اصلاح قیمت را تکذیب نکرد و به رفع ناترازی انرژی با راهکارهای عملی تأکید کرد. رئیسجمهور در این باره اظهار داشت: «اگر قرار است یارانه (بنزین) بدهیم، باید به همه بدهیم و باید با مجلس و کارشناسان تفاهم کرد تا عدالت برقرار شود. در غیر این صورت باید به عدهای یارانه بدهیم و یک عده هم فقر و گرفتاری را به خاطر گرانیها تحمل کنند. اگر ارز را برداریم و به واردات بنزین بدهیم، نمیتوانیم پول بازنشسته، گندمکار یا مابهالتفاوت حقوق را بدهیم یا باید حقوقها را پایین بدهیم.» هرچند هنوز مشخص نیست راهکار دولت پزشکیان برای رفع ناترازی بنزین چیست اما اظهارنظر رئیسجمهور درباره کمبود منابع ارزی دولت واقعیت دارد. طبق اسناد افشاشده از وزارت نفت، دولت ایران در سال 1403 بیش از 4 میلیارد دلار واردات سوخت داشته که 3 میلیارد دلار آن مربوط به بنزین و یک میلیارد دلار آن مربوط به گازوئیل است.
80 درصد از درآمد نفتی دولت صرف واردات سوخت میشود!
پیشبینی میشود واردات بنزین و گازوئیل در سال جاری به 6 میلیارد دلار افزایش یابد و در سال 1404 نیز میزان ارزبری ناشی از واردات سوخت حداقل 8 میلیارد دلار برآورد میشود. نکته جالب اینکه طبق گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، سهم دولت از درآمدهای نفتی (37.5 درصد) در سال 1404 معادل 12.6 میلیارد دلار است که طبق برآورد این مرکز، 10.4 میلیارد دلار آن محقق خواهد شد. به بیان دیگر با روند فعلی مصرف بنزین و گازوئیل، دولت مجبور خواهد شد حدود 80 درصد از سهم درآمدهای نفتی خود را صرف واردات سوخت کند. البته به نظر میرسد درآمد 20 هزار میلیارد تومانی دولت از اصلاح قیمت بنزین (طبق ادعای صمصامی) نیز چندان درست نباشد، زیرا در سال گذشته دولت برای واردات هر لیتر بنزین 32.5 هزار تومان هزینه کرد و آن را با میانگین وزنی 2500 تومان در داخل کشور فروخت. یعنی دولت به ازای هر لیتر بنزین حدود 30 هزار تومان از بودجه خود هزینه کرده است. درنتیجه حتی درصورت صحت ادعای افزایش 40 درصدی، این اتفاق به معنای کاهش هزینه دولت است و نه درآمدزایی.
سهمیه سوم؛ یک مدل پیشنهادی برای توزیع عادلانهتر یارانه بنزین
حال سؤال اصلی اینجاست که راهکار پزشکیان برای رفع ناترازی بنزین و همچنین توزیع عادلانه یارانه آن چه میتواند باشد؟ به نظر میرسد دولت میتواند معضل فعلی بنزین را در قالب دو سناریو طراحی و اجرا کند تا هم مقداری از مشکلات فعلی ناترازی بنزین کاسته شده و هم فشار اقتصادی به مردم وارد نشود. چهارچوب کلی این راهکار میتواند در قالب مدل سهمیه سوم تعریف شود که در دو سناریو قابل اجراست.
سناریوی اول
در این مدل، قیمت سهمیه اول و دوم ثابت باقی میماند اما میزان دو سهمیه اول و دوم به گونهای تعریف میشود که کل مصرف بنزین خودروها در این دو سهمیه با تولید داخلی بنزین معادل روزانه 105 میلیون لیتر پاسخ داده شود. حال برای مصرف مازاد بر این دو سهمیه، قیمت بنزین به نرخ وارداتی تعریف میشود و به اصطلاح سهمیه سومی با قیمت وارداتی تعیین میشود. در این شرایط مصارف خارج از الگوی دو سهمیه اول و دوم، با قیمت فوب واردات شده و با همان قیمت نیز در داخل کشور به فروش میرسد. طبق برآوردها، اصابت سهمیه سوم با تقریب خوبی به سه دهک بالای جامعه خواهد بود و نیاز مابقی مردم با همان سهمیه اول و دوم تأمین میشود. نمودار این گزارش نشان میدهد مصرف بنزین دهک دهم جامعه شهری تقریبا 13 برابر دهک اول است و در جامعه روستایی این نسبت به بیش از 26 برابر میرسد. درنتیجه سهمیه سوم و قیمت آن نیز به دهک بالای جامعه برخورد خواهد کرد. سهمیه و قیمت بنزین برای خودروهای عمومی از این مدل استثنا میشود. همچنین برای موارد خاص مثل ساکنان مناطق اقماری کلانشهرها که جزء سه دهک بالای جامعه نیستند ولی مصرف بالایی دارند نیز میتوان تدبیر جداگانهای اندیشید، به عنوان مثال با توسعه سوخت جایگزین CNG و LPG در این مناطق و هدایت تقاضا به این سمت، هزینه سوخت این خانوارها را نیز کاهش داد. درمجموع سهمیه سوم یک مدل برای رفع ناترازی بنزین و توزیع عادلانهتر یارانه آن است و ضمن رعایت ملاحظات جزئیتر، این چهارچوب میتواند ذیل یک برنامه جامع مورد استفاده قرار گیرد.
سناریوی دوم
در سناریوی دوم میتوان سه پله قیمتی یا سه سهمیه داشت. سهمیه اول عمدتا مربوط به حملونقل عمومی و یک حداقل سهمیه است. این سهمیه در اصلاح اول میتواند افزایش جزئی را تجربه کرده و در کانال زیر 2 هزار تومان بماند. پله دوم، سهمیه فعلی 3 هزار تومانی است که میتواند تا 4 هزار یا 4200 تومان (افزایش 40 درصدی) افزایش یابد. پله سوم میتواند میانگین وزنی از قیمت به نرخ تمام شده داخلی و قیمت وارداتی باشد.
مخاطرات اتکای بالای بودجه به نفت
لایحه بودجه سال آینده بیاشکال هم نیست. یکی از ایرادهای آن، اتکای بیش از حد به درآمدهای نفتی است. این موضوع گرچه در سالهای قبل نیز وجود داشته است (البته به دلیل عدم درج فرابودجه در سقف بودجه، درج منابع موهومی که دولت را وسط سال مجبور به استقراض از صندوق توسعه ملی میکرد)، اما شرایط فعلی کمی متفاوت است. تفاوت شرایط فعلی با سالهای قبل این است که در صورت پیروزی دونالد ترامپ در انتخابات ریاستجمهوری آمریکا و بهدنبال آن پایاندادن به جنگ اوکراین یا فشار بر چین برای کاهش سهمیه خرید نفت از ایران، تحقق کامل درآمدهای نفتی بودجه 1404 میتواند محل بحث باشد. البته همه این موضوعاتی که گفته شد، یک احتمال است اما بههرحال باید در بودجه سناریوهای مختلف در نظر گرفته شود تا شوکی از این ناحیه به منابع بودجه وارد نشود.
نگاهی به لایحه بودجه 1404 نشان میدهد از محل صادرات نقدی نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی مجموعاً 35 میلیارد دلار درآمد دیده شده که از این مقدار 37.5 درصد آن سهم دولت است. همچنین دولت در لایحه بودجه 1404 از ورودی منابع صندوق توسعه استقراض میکند، به طوری که از سهم 48 درصدی صندوق توسعه 28 واحد درصد استقراض دولت در بودجه بوده و 20 واحد درصد باقی مانده به صندوق توسعه واریز خواهد شد.
البته نقطه قابلذکر درخصوص لایحه بودجه 1404 نسبت به سالهای قبل این است که برداشت از سهم صندوق و برنامهریزی برای وجوه آن در قالب لایحه بودجه و در زمان تدوین بودجه انجام پذیرفته است. این در حالی است که در برخی سالهای قبل، این برداشت درطول سال اتفاق افتاده و هم مجلس شورای اسلامی درخصوص مصارف آن بررسی انجام نمیداد و هم شفافیت کاهش پیدا میکرد. ازاینرو درج رقم استقراض از صندوق توسعه ملی در لایحه بودجه 1404 اقدام مثبتی در جهت ایجاد شفافیت بیشتر و ثبات سیاستهای مالی دولت است. اما درهرحال اتکای بالای بودجه به منابع ناشی از صادرات نفتی در سایه شوکهای احتمالی خارجی را میتوان از نقاط ضعف اساسی بودجه دانست.
320 همت کسری تامیننشده
لایحه بودجه سال 1404 در سمت مصارف اعتبارات هزینهای نسبت به بودجه سال 1403 حدود 55 درصد رشد داشته و 68 درصد از کل مصارف را تشکیل میدهد. در لایحه بودجه سال 1404 با افزایش 42 درصدی درآمدها و رشد 55 درصدی اعتبارات هزینهای شکاف بین درآمدها و اعتبارات هزینهای در مقایسه با سال گذشته افزایش یافته و به 1805 هزار میلیارد تومان رسیده است. یکی از نکات قابلرؤیت در لایحه بودجه سال 1404 افزایش کسری تراز عملیاتی است، اما لایحه بودجه 1404 از این منظر با سالهای گذشته بهسادگی قابلمقایسه نیست، زیرا اقلام مهمی از مصارف هزینهای که تا قبل از آن تحتشمول اعتبارات هزینهای بودجه قرار نمیگرفت و اساساً انعکاسی در مصارف سند بودجه نداشت، در ارقام کلان لایحه بودجه 1404 منعکس شده است. با تجمیع و اضافهکردن مصارف خارج بودجهای اعتبارات هزینهای رشد قابلتوجهی پیدا کرده است. البته شایان ذکر است چنانچه ارقام مصوب 1403 نیز مانند لایحه 1404 بهروزرسانی شوند همچنان رشد اعتبارات هزینهای مقدار قابلتوجهی است.
درمجموع برای مقایسه سازگار کسری تراز عملیاتی ارقام لایحه بودجه 1404 براساس تعریف (دامنه) بودجه سال 1403 تعدیل شده است. با لحاظ این اصلاحات در لایحه سال 1404 نسبت کسری تراز عملیاتی به سقف منابع بودجه عمومی 21 درصد است که در مقایسه با رقم مصوب و پیش بینی از عملکرد سال 1403 افزایش یافته است. براساس گزارش اخیر مرکز پژوهشهای مجلس، چالش اصلی بودجه دولت، کسری بودجه تأمیننشده (پنهان) است، یعنی آن بخشی از اختلاف درآمدها و هزینههای دولت که پس از لحاظ تمام منابع تجهیزشده ازجمله انتشار اوراق بدهی امکان تحقق ندارند و موجب میشود دولت تا انتهای سال 1404 قادر به پرداخت قسمتی از مصارف نشود.
با توجه به برآورد کارشناسی از پیشبینی رقم تحقق منابع پیشنهادی دولت در سال 1404، کسری احتمالی تأمین نشده لایحه بودجه سال 1404 حدود 320 هزار میلیارد تومان برآورد میشود. به صورت جزئیتر، این کسری شامل حدود 101 همت عدم تحقق منابع استقراض از صندوق توسعه ملی، 89 همت منابع حاصل از نفتوگاز، 80 همت منابع هدفمندی یارانهها و 50 همت مابقی نیز مربوط به واگذاری شرکتها و فروش اموال دولت است.
درآمد مالیاتی کمتر شده است؟
یکی از انتقادها به لایحه بودجه سال آینده، کاهش سهم مالیات از منابع بودجه عمومی دولت و سهم آن از تولید ناخالص داخلی است. برخی منتقدان با احتساب رقم درآمد مالیاتی دولت و رقم بودجه عمومی، سهم واقعی درآمد مالیاتی دولت از منابع عمومی دولت را 33 و نسبت مالیات به هزینههای عمومی دولت را 48 درصد ذکر میکنند که نسبت به 53 درصد (از منابع) و 73 درصد (از هزینهها) در بودجه 1403 کمتر شده است.
در لایحه بودجه سال آینده مجموع درآمدهای مالیاتی 1964 هزار میلیارد تومان شامل 1700 هزار میلیارد تومان مجموع مالیاتهای مستقیم و مالیات بر کالاها و خدمات است که توسط سازمان امور مالیاتی کشور اخذ میشود و 264 هزار میلیارد تومان باقیمانده نیز مربوط به مالیات بر واردات است که توسط گمرک جمهوری اسلامی ایران اخذ میشود. طبق لایحه بودجه، درآمدهای مالیاتی نسبت به سال 1403 حدود 44 درصد افزایش داشته است. نگاهی به آمار و ارقام لایحه بودجه سال آینده نشان میدهد این مقایسه که سهم درآمدهای مالیاتی روند کاهشی داشته، یک اشکال اساسی دارد. اشکال اساسی این است که منتقدان، لایحه بودجه امسال را درحالی با لایحه یا قانون بودجه سالهای قبل مقایسه میکنند که توجهی به اضافه شدن منابع و مصارف هدفمندی (در حدود 911 همت) و اضافه شدن فرابودجه شامل 687 همت فروش نفت توسط نیروهای مسلح و دستگاههای دولتی را در ارقام بودجه سالهای قبل لحاظ نمیکنند.
درصورت لحاظ این اعداد، سهم مالیات از منابع عمومی دولت به 57 درصد و سهم آن از هزینههای عمومی دولت نیز به 63 درصد خواهد رسید که در نوع خود، ازجمله بالاترین سهمهای مالیات در بودجه سالانه است، پس با یکسانسازی تعاریف بودجه امسال با سالهای گذشته و تعدیلهای انجام شده، سهم مالیات در بودجه طی سال 1404 بالاترین نسبت در سالهای اخیر خواهد بود. همچنین باید توجه داشت در شرایط نزدیک به رکودی اقتصاد ایران و وجود انواع و اقسام شوکهای داخلی و خارجی، اصرار بر افزایش بیش از حد مالیات نیز میتواند تبعات مختلفی از اختلال در تولید تا اختلال در فعالیتهای صنفی داشته باشد که این امر برای اقتصاد ایران هزینهزاست.
اثر بودجه بر رشد اقتصادی، تورم و فقر
از منظر شرایط اقتصاد کلان بودجه 1404 در شرایطی به مجلس شورای اسلامی ارائه شده که براساس اعلام بانک مرکزی رشد اقتصادی کشور در سه سال گذشته همواره بالاتر از 4.5 درصد بوده است. با این حال بر اساس اعلام این بانک رشد فصل بهار 1403 حدود 3.2 درصد و رشد بدون نفت 2.5 درصد بوده است. این موضوع نشان از کاهش 2.5 واحد درصدی رشد اقتصادی در فصل بهار سال جاری نسبت به دوره مشابه سال گذشته دارد. براساس برآورد مرکز پژوهشهای مجلس درصورت تحقق کامل لایحه بودجه سال 1404 به ویژه از محل رشد سرمایهگذاری و صادرات نفت پیشبینی شده در فروض لایحه افزایش حدود 0.8 درصدی رشد اقتصادی با نفت پیشبینی شود. برآوردها این است با لایحه بودجه 1404 درنهایت رشد اقتصادی با نفت میتواند به 3.6 درصد و بدون نفت به 3.5 درصد برسد.
از منظر تورم نیز برآورد میشود تصمیمات اتخاذشده در لایحه بودجه سال 1404 از میزان کاهش تورم برآورد شده براساس روند، به میزان 1.2 واحد درصد بکاهد. همچنین در صورت اجرای کامل لایحه بودجه سال 1404 تغییری در نرخ فقر و ضریب جینی پیشبینی نمی شود. براساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، نرخ فقر در سال 1403 حدود 31.1 درصد است که در دو سناریوی پیشبینی شده این مقدار با وضعیت بودجه فعلی در سناریوی فعلی به 32.2 درصد و با لایحه بودجه 1404 به 32.1 درصد برسد که مشاهده میشود تغییر چندانی در این نرخ ایجاد نخواهد شد. همچنین براساس برآورد بازوی پژوهشی مجلس، عدد ضریب جینی نیز در سال آینده با وضعیت فعلی بودجه و متغیرهای اقتصادی تغییری نخواهد داشت.
درمجموع میتوان گفت لایحه بودجه سال 1404 نسبت به قوانین بودجه سالهای پیش از خود از جهات مهمی مانند یکپارچگی و واقعی بودن منابع و مصارف، پیشبرد اصلاحات بهصورت تدریجی و پرهیز از شوکدرمانی، رشد اعتبارات سرمایهگذاری و همچنین توجه به تعهدات و بدهیهای دولت، پیشرفت قابل توجهی کرده است اما در زمینه پرداختن به برخی محورها مانند کاهش کسری تراز عملیاتی، حرکت در جهت کاهش تصدیگری دولت و تأمین منابع لازم جهت ارتقای معیشت کارکنان، عدم درج احکام غیربودجهای ذیل لایحه بودجه، کاهش وابستگی بودجه به نفت و منابع بیننسلی و اجراییسازی برخی از احکام برنامه هفتم، موفقیت کمتری داشته که لازم است این موارد در حد مقدورات ظرفیت قوانین بودجه در بررسی لایحه بودجه 1404 و همچنین از طریق سایر اقدامات اصلاحی ناظر به مسائل زیرساختی کشور از مسیر تصویب یا اجراییسازی قوانین دائمی دنبال شود.
لایحه 1404 استقراضی است؟
یکی از موضوعاتی که روز گذشته در مجلس و البته توسط وزیر سابق اقتصاد نیز درخصوص بودجه 1404 مطرح شد این بود که لایحه بودجه سال 1404 لایحه استقراض است. خاندوزی در صفحه توییتر خود نوشت: «بودجه 1404 مثل بودجه هرسال نقاط قوت و ضعفی دارد اما بیشتر «لایحه استقراض» است: 1- برای اولین بار 540 همت استقراض از صندوق توسعه ملی اضافه شده است تا کسری به چشم نیاید. 2- حدود 700 همت استقراض هم از طریق اوراق با 175 درصد رشد به امسال آمده، درحالیکه درآمدهای جاری 42 درصد رشد دارد. بگذریم از استقراض کلان سازمان هدفمندی از خزانه... لایحه بناست چه پیامی به خارج و داخل (تورم) مخابره کند؟» نگاهی به ارقام لایحه بودجه 1404 نشان میدهد گرچه انتقاداتی به این لایحه در خصوص منابع وارد بوده، اما به نظر میرسد اگر منصفانه با واقعیتها روبهرو شویم، شاید در برخی از موارد به دولت حق بدهیم. نگاهی به لایحه نشان میدهد در لایحه بودجه 1404 سهم درآمدها از منابع عمومی 38 درصد است. رقم واگذاری داراییهای سرمایهای نسبت به سال گذشته 41 درصد افزایش داشته است. این ردیف 39 درصد از منابع عمومی را تشکیل میدهد. یکی از دلایل افزایش این رقم لحاظ 200 هزار میلیارد تومان دارایی برای بازپرداخت بدهیهای سازمان تأمین اجتماعی است که در ارقام تعدیلشده دولت برای سال 1403 لحاظ نشده است ولی در سال 1404 به رقم واگذاری داراییهای سرمایهای افزوده شد. با لحاظ این رقم در بودجه سال 1403 به میزان 130 هزار میلیارد تومان موضوع بند «د» تبصره 15، رشد واگذاری داراییهای سرمایهای نسبت به سال 1403 حدود 30 درصد خواهد بود. واگذاری داراییهای مالی نیز 333 درصد رشد داشته و سهم آن از کل منابع 23 درصد است. یکی از دلایل رشد قابلتوجه واگذاری دارایی مالی استقراض دولت از صندوق توسعه ملی است که در قانون بودجه 1403 رقم آن صفر بود ولی طی سال مجوز این استقراض دریافت شد. این رقم نیز در مقایسه دولت برای سال 1403 منظور نشده است. همچنین دولت قصد دارد 200 هزار میلیارد تومان از بدهیهای غیرسیال فعلی خود را با اوراق جایگزین کند این رقم که در واگذاری داراییهای مالی بودجه سال 1404 لحاظ شده در بودجه سال گذشته وجود نداشته است و چون به مفهوم تأمین مالی جدید دولت نیست برای مقایسه صحیح با سال 1403 باید از رقم واگذاری داراییهای مالی خارج شود. درصورت تعدیل این دو رقم در بودجه سال 1403 و 1404 رشد واگذاری داراییهای مالی 76 درصد خواهد بود. سقف منابع عمومی در مقایسه با بودجه سال 1403 به روش اول و بر مبنای ارقام دولت معادل 68 درصد افزایش یافته است. این در صورتی است که رشد سقف بودجه سال 1404 با تعدیل توضیحدادهشده درباره سه رقم تأدیه بدهی تأمین اجتماعی، استقراض از صندوق توسعه و اوراقسازی بدهی دولت به بانکها حدود 43 درصد خواهد بود. لازم به ذکر است طبق اظهارات رئیس سازمان برنامهوبودجه، از 700 همت اوراق پیشبینیشده، 500 هزار میلیارد تومان از این اوراق بابت اصل و بازپرداخت اوراق قبلی است. همچنین باید توجه داشت دولتها در سالهای گذشته اوراق را بهصورت واقعی پیشبینی نمیکردند و اواسط یا اواخر سال مجبور میشدند با دریافت مجوز از سران قوا، اوراق جدیدی منتشر کنند که دولت در ابتدای لایحه بودجه این موارد را در نظر گرفته تا اعداد و ارقام لایحه واقعیتر باشد.
